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　　近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了第一批7個(gè)食品安全行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例。根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于食品安全行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），建立食品安全領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例制度旨在推動(dòng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一，促進(jìn)公正文明執(zhí)法。在總局征集、省級(jí)推薦、專家遴選、案例評(píng)定等多個(gè)程序下，第一批7個(gè)指導(dǎo)性案例從形式上展現(xiàn)了指導(dǎo)性案例的應(yīng)有部分，包含關(guān)鍵詞、核心要點(diǎn)、基本案情、處罰結(jié)果、指導(dǎo)意義和有關(guān)規(guī)定；從內(nèi)容上看，這些案例定性準(zhǔn)確、程序合法、處罰適當(dāng)、具有指導(dǎo)推廣價(jià)值。后續(xù)進(jìn)一步推進(jìn)指導(dǎo)性案例工作的重點(diǎn)是凝聚指導(dǎo)性案例的認(rèn)知共識(shí)，發(fā)揮指導(dǎo)性案例在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、裁量說理等方面的統(tǒng)一作用，重點(diǎn)解決類案不同罰問題

指導(dǎo)性案例的典型特色
　　典型案例、優(yōu)秀案例的推薦評(píng)選與成果分享，是食品安全行政執(zhí)法系統(tǒng)促進(jìn)各地、各級(jí)執(zhí)法部門共享經(jīng)驗(yàn)、彼此學(xué)習(xí)的傳統(tǒng)。與這些先行的案例應(yīng)用相比，指導(dǎo)性案例的特色在于普及性與制度化。
　　首先，普及性意味著指導(dǎo)性案例不一定是優(yōu)秀的，但一定是典型的，有指導(dǎo)意義。根據(jù)《規(guī)定》，對(duì)食品安全行政執(zhí)法工作有指導(dǎo)作用的指導(dǎo)性案例應(yīng)當(dāng)符合四個(gè)條件，包括一是有重大社會(huì)影響，二是疑難復(fù)雜或新類型，三是具有典型性，四是在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)運(yùn)用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面對(duì)辦理類似案件具有指導(dǎo)意義。
　　從推薦案例的有關(guān)情況看，各地往往是在過往大案要案、疑難案件的辦理基礎(chǔ)上推薦備選的指導(dǎo)性案例。其中，很多案例都曾被認(rèn)定為典型或優(yōu)秀案例。然而，指導(dǎo)性案例的一個(gè)根本目的在于為執(zhí)法能力、執(zhí)法資源存在很大差異的各基層單位提供同案或類案的辦理示范，尤其是為當(dāng)前的一些辦案難點(diǎn)、要點(diǎn)提供自上而下的啟示與指導(dǎo)。這意味著指導(dǎo)性案例提供的案例是普案不是孤案，分享的經(jīng)驗(yàn)是共性而非個(gè)性，最終想要的效果不是“其他地方辦不了的案子我能辦”，而是“我能辦的案子其他地方也能辦，且和我辦的案件具有統(tǒng)一適用、一視同仁”的效果。
　　其次，有關(guān)指導(dǎo)性案例工作的實(shí)質(zhì)性和程序性要求已通過規(guī)范性文件對(duì)外發(fā)布。通過正式制度來推進(jìn)該項(xiàng)工作的選擇表明，一系列圍繞指導(dǎo)性案例的工作首先都將有章可循，且會(huì)不斷完善為一整套得到廣泛認(rèn)同和普遍遵從的制度體系，如陸續(xù)配套的專家組和案例庫制度等。其中，專家的申請(qǐng)和推薦已有制度支撐，如何發(fā)揮專家在指導(dǎo)性案例制度中的作用，也將伴隨著該項(xiàng)制度的建立健全而更有體現(xiàn)。案例庫的建立和制度配套將體現(xiàn)數(shù)字化應(yīng)用在執(zhí)法辦案中的便利性和智慧化。尤其是當(dāng)前AI技術(shù)在案例檢索、比較方面的作用，可以為后續(xù)確認(rèn)同案、類案以及一致性辦案方面提供技術(shù)支撐。
　　再其次，公開、規(guī)范的指導(dǎo)性案例制度可以“穩(wěn)預(yù)期”，既為各基層單位“好辦案”提供了自上而下的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范，也為他們“辦好案”并自下而上地爭(zhēng)取指導(dǎo)性案例的激勵(lì)提供了規(guī)范化的路徑。需要指出的是，指導(dǎo)性案例及其制度體系化并非食品安全行政執(zhí)法爭(zhēng)優(yōu)、創(chuàng)優(yōu)的唯一路徑，其與典型案例、優(yōu)秀案例的共建、并存也能滿足不同的案件示范和經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)需求。
　　最后，制度的穩(wěn)定性具有利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，基于指導(dǎo)性案例而不斷完善的食品安全法治更是如此。近年來，食品安全執(zhí)法中的“小案重罰”經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)議。這里面確有基層執(zhí)法在事實(shí)認(rèn)定、法律適用方面的執(zhí)法問題，也有依法辦案卻不為外界認(rèn)可乃至誤解的問題。無論是系統(tǒng)內(nèi)的能力建設(shè)，還是系統(tǒng)外的多向交流，不斷積累的指導(dǎo)性案例及其制度化的運(yùn)作也能通過傳經(jīng)授道、凝聚共識(shí)來滿足這些內(nèi)外需求。例如，指導(dǎo)性案例的額外條件是行政決定作出后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議、行政訴訟或提起行政復(fù)議、行政訴訟但后續(xù)法律程序已完結(jié)的案件。前者大概率表明當(dāng)事人對(duì)行政執(zhí)法的合法性和合理性表示認(rèn)可，繼而沒有引發(fā)執(zhí)法糾紛。后者的行政主體勝訴則能展現(xiàn)執(zhí)法和司法在涉案事實(shí)認(rèn)定或法律適用方面的認(rèn)知共識(shí)。

指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義
　　從領(lǐng)域來說，食品的復(fù)雜性、從業(yè)人員的多元性以及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的持續(xù)變化，都讓涉及食品安全的事實(shí)認(rèn)定與法律適用工作充滿挑戰(zhàn)。尤其是食品安全的民生性與政治性也要求執(zhí)法人員考慮“酌情”和“度時(shí)事”。因此，根據(jù)《規(guī)定》，指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義既包括事實(shí)認(rèn)定、法律適用，也包括辦案方法、證據(jù)運(yùn)用、政策把握等方面。實(shí)踐中，典型案例、優(yōu)秀案例文本也有總結(jié)分析，內(nèi)容上會(huì)涉及案例在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、辦案技巧等方面的闡述。比較而言，指導(dǎo)性案例的寫作更具格式化和寫實(shí)性，這也提升了案例的指導(dǎo)針對(duì)性和可操作性。
　　通過案例總結(jié)來體現(xiàn)指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義，一是可以借助指導(dǎo)性案例的核心要點(diǎn)和指導(dǎo)意義部分，分別簡(jiǎn)要總結(jié)案例的法律適用和裁判要點(diǎn)以及精準(zhǔn)闡明案例對(duì)類似案件的指導(dǎo)價(jià)值，如事實(shí)認(rèn)定、行政裁量時(shí)的考量因素。核心要點(diǎn)精煉，選準(zhǔn)要點(diǎn)；指導(dǎo)意義可回應(yīng)前者或補(bǔ)充其他指導(dǎo)性的意義。不同于典型或優(yōu)秀案例的面面俱到，推薦備選指導(dǎo)性案例時(shí)，文本宜聚焦1~2個(gè)要點(diǎn)，以凸顯個(gè)案的指導(dǎo)價(jià)值。例如，7號(hào)指導(dǎo)性案例的核心要點(diǎn)為食品分裝應(yīng)符合生產(chǎn)許可的要求。指導(dǎo)意義部分具體闡述了分裝與拆零銷售的區(qū)別，并補(bǔ)充了該案在電子取證方面的指導(dǎo)性。又如3號(hào)指導(dǎo)性案例，該案涉及多種違法行為，表明了當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)食品銷售的復(fù)雜性，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)食品安全和保障消費(fèi)者權(quán)益是市場(chǎng)監(jiān)管部門的重要職責(zé)。為此，該案在要點(diǎn)部分強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)者的標(biāo)簽合規(guī)義務(wù)和保障消費(fèi)者知情權(quán)的重要性，在指導(dǎo)意義部分不僅重申了前者的重要性，也補(bǔ)充說明了監(jiān)管人員在行政調(diào)查時(shí)如何處理當(dāng)事人不配合的問題，如可通過利害關(guān)系人協(xié)助調(diào)查、平臺(tái)數(shù)據(jù)調(diào)取等方式認(rèn)定違法事實(shí)。
　　二是內(nèi)容寫實(shí)，尤其是充分說明指導(dǎo)意義的可操作性，避免關(guān)于重要性或意義的一般性論述。例如，1號(hào)指導(dǎo)性案例也曾入選全國(guó)食品安全執(zhí)法稽查優(yōu)秀案例，其分享詳細(xì)闡述了該案在辦理過程中的創(chuàng)新點(diǎn)，尤其是行刑銜接中解決難點(diǎn)的各級(jí)、各方合作重要性與地方辦案特色。當(dāng)該案通過經(jīng)驗(yàn)提煉轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性案例時(shí)，更為實(shí)際的意義在于抓要點(diǎn)，提高其對(duì)同案、類案乃至行刑銜接的意義。作為要點(diǎn)，該案指出了行刑銜接中吊銷許可處罰的行政節(jié)點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有制度未明確的銜接內(nèi)容作了補(bǔ)充說明。指導(dǎo)意義進(jìn)一步闡明了該要點(diǎn)的操作要求和實(shí)際意義，包括節(jié)點(diǎn)要求在于移送公安機(jī)關(guān)后的及時(shí)性，以補(bǔ)足行刑銜接的制度要點(diǎn)，發(fā)揮行政處罰威懾作用。再例如，4號(hào)和5號(hào)指導(dǎo)性案例都涉及了外賣平臺(tái)未盡法定的審查義務(wù)。其中，4號(hào)指導(dǎo)性案例將指定管轄作為核心要點(diǎn)，從縱向合作上為地方加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)管提供了選擇。5號(hào)指導(dǎo)性案例的核心要點(diǎn)也涉及地方對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管，但要點(diǎn)在于橫向的地方協(xié)同。在指導(dǎo)意義部分，兩個(gè)案例都結(jié)合個(gè)案特色和平臺(tái)情況，給出了如何認(rèn)定違法所得與違法行為持續(xù)時(shí)間的指導(dǎo)。
　　三是指導(dǎo)性案例的最后文本還有其他規(guī)范內(nèi)容，包括關(guān)鍵詞，基本案情、處罰結(jié)果和相關(guān)規(guī)定。各自的文本都有一定的要求和作用。例如，關(guān)鍵詞的提煉可源于核心要點(diǎn)或指導(dǎo)意義，其精準(zhǔn)性有助于參照者快速定位到已有的同案或類案，獲取具有可操作性的辦案指導(dǎo)內(nèi)容。“參照”是目前指導(dǎo)性案例的規(guī)范作用，是自主且自律的選擇。除了案中通過參照來實(shí)現(xiàn)同案或類案的同罰，指導(dǎo)性案例的作用包括但不限于以案明法、以案釋法、以案補(bǔ)法。近年來，食品安全監(jiān)管體制的改革、食品安全專業(yè)人員的調(diào)動(dòng)，一定程度上降低了食品安全執(zhí)法的專業(yè)性。對(duì)于基層執(zhí)法人員，案前案后都可以借助指導(dǎo)性案例來實(shí)現(xiàn)“以案促學(xué)”。例如，借助6號(hào)指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí)，監(jiān)管人員要重視運(yùn)輸這一全鏈條中的薄弱點(diǎn)。這一學(xué)習(xí)要求亦是規(guī)范性要求，即各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將指導(dǎo)性案例納入業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí)運(yùn)用。指導(dǎo)性案例的“以案說理”包括基本案情的事理，法律適用的法理和情理。以2號(hào)指導(dǎo)性案例為例，委托生產(chǎn)是本案也是當(dāng)前部門立法的要點(diǎn)，旨在夯實(shí)委托生產(chǎn)的食品安全企業(yè)主體責(zé)任，起到了面向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的普法作用。同時(shí)，該案也結(jié)合個(gè)案內(nèi)容，闡述了非法添加那非拉非類物質(zhì)的危害，起到了面向公眾的科普作用。這些都為客觀了解食品安全與行政執(zhí)法提供了窗口，實(shí)現(xiàn)“以案促治”。

指導(dǎo)性案例的跟蹤完善
　　第一批指導(dǎo)性案例的發(fā)布將全面激活食品安全行政執(zhí)法的案例指導(dǎo)制度。如何促進(jìn)指導(dǎo)性案例的共識(shí)性認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)它的以案明法、以案說理、以案促學(xué)、以案促治，也將會(huì)有具體的載體。
　　從現(xiàn)有的準(zhǔn)備和推動(dòng)情況看，尚需跟蹤完善的問題包括一是指導(dǎo)性案例的共識(shí)凝聚，尤其是通過文本呈現(xiàn)的指導(dǎo)價(jià)值。這可以借助對(duì)指導(dǎo)性案例寫作的形式和內(nèi)容規(guī)范來指導(dǎo)案例寫作。二是面對(duì)地方上已經(jīng)探索的指導(dǎo)性案例制度，應(yīng)當(dāng)考量系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)一建制，避免各地不同的案例形式和內(nèi)容規(guī)范導(dǎo)致認(rèn)知難統(tǒng)一、權(quán)威難體現(xiàn)。三是要充分利用現(xiàn)有的數(shù)字技術(shù)建設(shè)案例庫，讓匯聚檢索、查詢、比較、建議、學(xué)習(xí)等功能的案例庫系統(tǒng)，可以便捷、高效運(yùn)作，繼而成為基層執(zhí)法人員的“掌中寶”而非“指尖負(fù)擔(dān)”。

結(jié)語
　　食品安全難監(jiān)管與監(jiān)管難是市場(chǎng)監(jiān)管部門長(zhǎng)期面臨的課題。現(xiàn)實(shí)中，一線執(zhí)法人員攻堅(jiān)克難，打擊食品安全違法犯罪具有強(qiáng)烈的使命感。如何將這份專業(yè)使命感升級(jí)為職業(yè)榮譽(yù)感，指導(dǎo)性案例制度提供了從“好辦案”到“辦好案”再到“辦案好”的發(fā)展預(yù)期。也就是說，從自上而下地便利基層執(zhí)法人員“好辦案”，到激勵(lì)他們“辦好案”以爭(zhēng)取成為指導(dǎo)性案例，再到該制度“穩(wěn)預(yù)期”“利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的作用發(fā)揮，需要共同努力，讓“辦案好”成為系統(tǒng)內(nèi)外的一致性評(píng)價(jià)。

□中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授 孫娟娟