公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的重心，進(jìn)一步完善公平競爭審查制度是正確處理政府與市場關(guān)系這一深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心議題，是實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。為保障公平競爭審查制度實(shí)施，回應(yīng)公平競爭審查工作的現(xiàn)實(shí)需求，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》《公平競爭審查條例》，市場監(jiān)管總局于近期就《公平競爭審查條例實(shí)施辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《實(shí)施辦法（征求意見稿）》）向社會(huì)公開征求意見。作為公平競爭審查制度的新發(fā)展，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的制定，正是實(shí)現(xiàn)2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“必須統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關(guān)系”目標(biāo)要求的具體舉措。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》為更好地實(shí)現(xiàn)公平競爭審查范圍全覆蓋提供制度保障
　　公平競爭審查制度作為評估正在擬訂或現(xiàn)行的政策措施可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競爭影響，提出不妨礙政策措施目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、對市場競爭損害最小的替代方案的制度，其直指不當(dāng)干預(yù)市場的政策措施，重點(diǎn)關(guān)注政府干預(yù)市場行為的負(fù)外部性，使應(yīng)當(dāng)由市場充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域復(fù)歸市場調(diào)節(jié)，進(jìn)而更好地發(fā)揮政府作用，是實(shí)現(xiàn)我國“有效市場”與“有為政府”有機(jī)結(jié)合的重要路徑，也將規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)性行政行為的意義從單個(gè)部門法層面拓展到整個(gè)“經(jīng)濟(jì)憲法”層面，使得公平競爭審查不但成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要工作，也成為所有政府工作的有機(jī)組成部分。
　　公平競爭審查范圍的確定，是公平競爭審查制度能在多大程度上發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國《公平競爭審查條例》關(guān)于適用范圍的規(guī)定保證了公平競爭審查范圍的開放性與包容性，并從起草法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件以及具體政策措施的視角出發(fā)，明確公平競爭審查范圍，將涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施最大程度地納入公平競爭審查范圍，實(shí)現(xiàn)我國公平競爭審查制度的應(yīng)審盡審。
　　本次《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第二條在《公平競爭審查條例》關(guān)于審查范圍規(guī)定的基礎(chǔ)上規(guī)定：“涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，包括市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)管執(zhí)法等方面可能影響經(jīng)營者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及具體政策措施，其中具體政策措施是指除法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件外其他影響經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，包括政策性文件，起草單位編制的政府采購文件、招標(biāo)文件、擬與經(jīng)營者簽訂的行政協(xié)議和備忘錄等”，進(jìn)一步細(xì)化了我國公平競爭制度的審查范圍，以確保出臺的政策措施不會(huì)脫離憲法關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)的理念、原則和精神的規(guī)定，對公平競爭審查制度進(jìn)行全局性構(gòu)建意義重大，能夠推動(dòng)形成內(nèi)容完備、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓礁偁帉彶橹贫润w系。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》為高效科學(xué)地開展公平競爭審查工作提供具體指引
　　公平競爭審查制度扮演著維護(hù)市場公平競爭的“守門人”角色，從源頭上對招商引資、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策等經(jīng)濟(jì)政策在市場競爭中的影響進(jìn)行把關(guān)，預(yù)防和制止經(jīng)濟(jì)政策越過政府干預(yù)的應(yīng)然邊界損害市場公平競爭。公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)國家在處理市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)、經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)公平、競爭政策與經(jīng)濟(jì)政策三對關(guān)系時(shí)的基本立場，我國《公平競爭審查條例》規(guī)定了公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)保障機(jī)會(huì)平等的市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、市場進(jìn)出自由的商品要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、競爭公平的影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營自主的影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)這四大標(biāo)準(zhǔn)，并通過兜底性規(guī)定，使審查標(biāo)準(zhǔn)從“列舉”模式向“列舉+兜底”模式轉(zhuǎn)變，為公平競爭審查工作提供了一份“負(fù)面清單”，但仍屬于比較原則性的規(guī)定。
　　本次《實(shí)施辦法（征求意見稿）》較為詳盡地規(guī)定了限制市場準(zhǔn)入退出審查標(biāo)準(zhǔn)，限制商品、要素自由流動(dòng)審查標(biāo)準(zhǔn)，影響生產(chǎn)經(jīng)營成本審查標(biāo)準(zhǔn)，影響生產(chǎn)經(jīng)營行為審查標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，在《公平競爭審查條例》規(guī)定的公平競爭審查19項(xiàng)二級標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將公平競爭審查四大標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為66項(xiàng)二級標(biāo)準(zhǔn)。例如，針對《公平競爭審查條例》規(guī)定的“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制或者變相限制市場準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容：（一）對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序”這一項(xiàng)二級標(biāo)準(zhǔn)，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第九條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序的內(nèi)容：（一）在全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之外違規(guī)制定市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單；（二）在全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之外違規(guī)設(shè)立準(zhǔn)入許可，或者以備案、證明、目錄、計(jì)劃、規(guī)劃、認(rèn)證等方式，要求經(jīng)營主體經(jīng)申請獲批后方可從事投資經(jīng)營活動(dòng)；（三）在市場準(zhǔn)入方面，增加行政審批環(huán)節(jié)和程序，或者設(shè)置具有行政審批性質(zhì)的前置性備案程序；（四）違規(guī)增設(shè)限制經(jīng)營主體資質(zhì)、組織形式、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式等方面的市場準(zhǔn)入許可管理措施或者市場禁入措施；（五）違規(guī)采取臨時(shí)性市場準(zhǔn)入管理措施；（六）其他對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序的內(nèi)容。”《實(shí)施辦法（征求意見稿）》對公平競爭審查二級標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和具體列舉，能夠?yàn)楣礁偁帉彶楣ぷ魈峁┟鞔_、系統(tǒng)的指導(dǎo)與參考，具有較好的指引性和可操作性，便于更好地發(fā)揮公平競爭審查制度的功能。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》秉承問題導(dǎo)向，回應(yīng)公平競爭審查工作的制度需求
　　公平競爭審查制度是中國式現(xiàn)代化在競爭理論與制度實(shí)踐上的創(chuàng)新。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的制定，力爭對公平競爭審查工作實(shí)踐中面臨的困難和問題予以制度回應(yīng)。例如，我國《公平競爭審查條例》為進(jìn)一步優(yōu)化公平競爭審查機(jī)制，在總則部分專門規(guī)定了國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競爭審查制度，督促有關(guān)部門和地方開展公平競爭審查工作，但市場監(jiān)管部門在公平競爭審查工作中如何更好地發(fā)揮作用仍面臨挑戰(zhàn)。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第三條規(guī)定：國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競爭審查制度，督促有關(guān)部門和地方開展公平競爭審查工作，依法履行以下職責(zé)：“（一）指導(dǎo)全國公平競爭審查制度實(shí)施，推動(dòng)解決制度實(shí)施中的重大問題；（二）對擬由國務(wù)院出臺或者提請全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議的政策措施，會(huì)同起草單位開展公平競爭審查；（三）建立健全公平競爭審查抽查、舉報(bào)處理機(jī)制，組織開展相關(guān)工作；（四）建立健全公平競爭審查督查機(jī)制，具體實(shí)施督查工作；（五）承擔(dān)全國公平競爭審查制度實(shí)施情況評估工作；（六）指導(dǎo)、督促公平競爭審查制度實(shí)施的其他事項(xiàng)。”這六大職責(zé)很好地明確了市場監(jiān)管部門的公平競爭審查職責(zé)。
　　又如，對于一些地方政府或部門而言，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，甚至有些地方的招商引資政策主要內(nèi)容就是通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資。由于給予特定經(jīng)營主體和特定規(guī)模經(jīng)營者的稅收優(yōu)惠政策，會(huì)改變參與相關(guān)市場競爭的經(jīng)營主體之間的相對成本，使特定經(jīng)營主體因稅收優(yōu)惠而獲得競爭優(yōu)勢，有悖于市場公平競爭精神，因此“特定經(jīng)營者”的認(rèn)定問題在公平競爭審查工作實(shí)踐中受到較多關(guān)注。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第四十四條“本辦法所稱特定經(jīng)營者，是指在政策措施中直接或者變相確定的某個(gè)或者某類經(jīng)營者，但通過公平合理、客觀明確且非排他性條件確定的除外”的規(guī)定在一定程度上可以解決公平競爭審查工作中如何準(zhǔn)確認(rèn)定“特定經(jīng)營者”的困惑。
　　再如，公平競爭審查工作需要有效協(xié)調(diào)市場競爭目標(biāo)與其他社會(huì)公共利益目標(biāo)的沖突問題。為防止公平競爭審查的例外規(guī)定被濫用，公平競爭審查制度會(huì)嚴(yán)格限定例外規(guī)定的適用條件，規(guī)定例外規(guī)定的適用程序。只有在政策措施有出臺的必要性、正當(dāng)性，沒有對競爭影響更小的替代方案且確定了合理的實(shí)施期限或者終止條件的情況下才能適用例外規(guī)定，以將有關(guān)政策措施對公平競爭的影響降到最低，確保公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性和公正性。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第二十九條關(guān)于“適用條例第十二條規(guī)定的，起草單位還應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中說明下列內(nèi)容：（一）政策措施具有或者可能具有的排除、限制競爭效果；（二）適用條例第十二條規(guī)定的具體情形；（三）政策措施對公平競爭影響最小的理由；（四）政策措施實(shí)施期限或者終止條件的合理性；（五）其他需要說明的內(nèi)容”的規(guī)定，可以從制度層面在一定程度上約束公平競爭審查例外規(guī)定不被濫用，保障公平競爭審查的例外規(guī)定可以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，保障出臺的包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策是競爭友好型的經(jīng)濟(jì)政策。
　　總之，公平競爭審查制度的有效實(shí)施，對于理順政府與市場關(guān)系、充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用及更好發(fā)揮政府作用，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。可以期待的是，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的制定實(shí)施能夠在進(jìn)一步落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出的“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，更好維護(hù)市場秩序、激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力”的高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

□國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會(huì)專家咨詢組成員，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 孟雁北