商事登記制度是反映一國市場經濟規(guī)范化、成熟度的重要標志。目前我國正在全面推進經濟體制改革，其核心便是簡政放權，釋放改革紅利，激發(fā)經濟活力。商事登記制度作為市場主體制度的核心內容，其改革更關系到市場體制的健全與完善，對于轉變政府職能、促進經濟增長具有重要作用。

一、商事制度改革的背景
　　2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》頒布，將公司注冊資本由“有限認繳制”改為“完全認繳制”，拉開商事制度改革序幕。此次商事制度改革是在黨的十八大以及十八屆三中、四中全會召開以后，中央確立深化經濟體制改革和依法治國目標的背景下進行的，具有鮮明的政治背景。黨的十八大報告強調，“全面深化經濟體制改革”“經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。在黨的十八大報告的基礎之上，我國確立了深化經濟體制改革、市場在資源配置中起決定作用、轉變政府職能等一系列發(fā)展方向。這為商事制度改革確定了方向，即重視市場決定作用，轉變政府職能，進一步簡政放權，釋放制度空間，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情。

二、商事登記制度的基本理論
　　商事登記是指商主體籌辦人以設立商主體資格為目的，根據(jù)商事登記的程序和內容要求向登記機關申請登記，登記機關審查通過后，就適法事項在商事登記簿上予以記載，賦予其商主體資格并進行公示的行為。
　　（一）商事登記的性質
　　一直以來，商事登記性質存在諸多爭議，學界主要存在以下三種學說：公法行為說、私法行為說和混合行為說。大多數(shù)學者贊同混合行為說。其一，從登記行為的本質來看，即國家對商事活動所實施的監(jiān)督措施，體現(xiàn)了設立登記的公法性質；其二，當事人為了取得商主體資格向登記主管機關所實施的具有商事性質的行為，是一種典型的法律行為，體現(xiàn)了設立登記的私法性質。
　　（二）商事登記的價值取向
　　“效率”是商事登記最為深刻的價值需求。珍視效率是市場經濟的根本法則，商事權利運用是以提高效率為價值取向，尋求效益產出與資本投入比的最大化，最大限度增加個人與社會財富總量。市場經濟條件下，商事主體日益多元化，資源配置全球流轉，“陌生人經濟”致使交易雙方對于交易相關信息數(shù)量與質量的掌控失衡，無法為理性抉擇提供必要的信息支撐。為保證交易安全，商事主體只能在獲取信息方面加大投入。通過合理設置登記事項，實行登記審查，能夠降低商事主體交易成本。公權介入商事登記，根本目的在于規(guī)避因交易風險引發(fā)的不必要成本支出。商事登記具有降低商事交易成本的行為效能，并以效率作為價值取向之一。
　　“安全”是商事登記極其重要的價值需求。在“熟人社會”中，交易雙方往往存在基于情感的道德內控與監(jiān)督，欺詐實施者無法在“熟人社會”立足。“陌生人社會”中道德內控弱化、自律不足、信賴缺乏，極易使商事主體借欺詐行為營造不公平的交易環(huán)境。商事登記構建商事主體的“經濟戶籍”，在登記審查、公示主義、外觀主義與責任追究的共同作用下，為交易提供安全保障。因此，商事登記就顯得異常重要，安全價值是商事登記的價值取向之一。

三、商事制度改革取得的成果和存在的困惑
　　近年來的商事制度改革，致力于改革與現(xiàn)行市場經濟發(fā)展不相適應的制度，取得了巨大成績。2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》頒布，將公司注冊資本由“有限認繳制”改為“完全認繳制”。2013年12月28日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議對《公司法》進行了第三次修正，從法律層面進一步固化注冊資本認繳制、年報制度等商事制度改革成果。2014年，《注冊資本登記制度改革方案》正式出臺，圍繞公司設立制度進行了重大調整，大幅度降低公司設立門檻，重新界定政府、社會、企業(yè)三者權利（權力）邊界，對加快政府職能轉變、創(chuàng)新行政監(jiān)管方式、建立公平開放透明市場規(guī)則和保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有重要意義。2018年10月26日，在充分總結商事制度改革經驗基礎上，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議完成了對《公司法》的第四次修正，成為指導商事制度改革的現(xiàn)行法律規(guī)范，為推動商事制度改革向縱深推進提供了法律支撐。此番改革致力于改革與現(xiàn)行市場經濟發(fā)展不相適應的制度，改革注重簡政放權，大大縮小了行政審批前置事項，商主體設立登記模式實現(xiàn)了“統(tǒng)一模式”向“分離模式”的轉變。同時，此次改革創(chuàng)造性地提出年報制度、經營異常名錄制度、企業(yè)信息公示制度和信息抽檢制度等。
　　但是，在改革推進過程中，也存在一些困惑和問題，特別突出的是如何將安全與效率達到理想中的平衡狀態(tài)。如果過分強調安全價值，就會極大地限制商主體的活力，讓市場競爭變得過于謹慎小心，同時一定程度上限制效益目標的實現(xiàn)；如果片面堅持效率價值優(yōu)先，部分不誠信者利用信息不對稱營造不公平的交易環(huán)境，獲取非法利益，就存在不利交易安全的弊病。

四、以告知承諾制為基礎構建商事登記制度體系
　　針對改革推進中存在的問題，應當深入理解商事登記的內涵和外延，貫徹商事登記的目標和價值取向，進一步完善商事制度改革。
　　（一）信用承諾是完成商事制度改革內在邏輯統(tǒng)一的必要環(huán)節(jié)。
　　商事制度改革推進中最集中的問題是效率與安全的平衡問題。信用承諾可以彌合在效率和安全價值取向上的裂痕，在效率提高的同時，以加重申請人注意義務和責任承擔的方式，保證安全價值的實現(xiàn)。
　　商主體籌辦人在申請商事登記時，應當遵守必要規(guī)制：在申請注冊登記時盡到合理的注意義務，盡可能提供真實的、完整的、正確的材料；在進行注冊登記時，因為自己的不作為或者因為申請登記的內容不準確或不完整而導致他人遭受損失時，承擔損害賠償責任；申請人應對以上內容進行信用承諾。此外，對于申請人違反承諾提交不實材料騙取登記的，登記機關有權撤銷登記。能促使成本降低的法律制度構造是具有效率的，以信用承諾為基礎構建完整的商事登記制度，可以達成制度高效。
　　（二）商事制度改革的基本框架
　　——明確商事登記審查的行政行為性質。商事登記審查屬于何種行政行為觀點并不一致，紛爭主要集中在行政許可與行政確認的界定上。2004年7月1日頒行的《行政許可法》，將設立登記審查界定為“行政許可”。行政許可具有依申請、解禁性、賦權性的特征。將商事登記審查固化為行政許可屬性，據(jù)此可簡單推出設立登記審查乃是一種賦權性行政行為。由此推論，審查登記前行政相對人是沒有經營商事權利的，而這無疑與現(xiàn)代商權理論相悖。商事登記審查的目的是為了交易的效率與安全，而不是解除經商禁忌，賦予行商權利。可見，設立登記審查并非賦權性行政行為，不符合行政許可的特質。
　　行政確認是指行政主體依法認定并宣告相對人的權利義務或相關的法律事實是否存在的一種行政行為。行政確認是對行政相對人既有法律事實或權利的法律確認，既未創(chuàng)設新權利，也沒有消滅原有權利。作出確認行為時，行政機關只能依法定權限和程序進行，對適法事項只可確認而無自由裁量。商事主體有充分的自治權利，商事活動受市場機制制約與法律調控，登記機關是商事服務者與法律維護者，在設立登記中不存在任何特殊利益。對符合法定程序、法規(guī)預置條件的設立登記申請及登記事項，登記機關必須予以審查，不能肆意裁量與推諉。事實上，在設立登記審查中，登記機關更多的不是在行使公權力，而是在履行法定義務，不能運用自由裁量權為行政相對人創(chuàng)設新權利或消滅原有權利。因此，商事登記審查是對自然人經商權利的行政確認。
　　明確商事登記審查的性質屬于行政確認，可以統(tǒng)領商事登記制度設計中的審查方式、審查程序、審查內容的改革方向，避免改革舉措左右搖擺，破壞制度的統(tǒng)一性。
　　——明確商事登記的操作路徑。其一，“公示主義”。商事登記機關將已登記的有關事項，以規(guī)范格式向社會公眾公開，使眾所周知，從而保護商事交易的快捷與安全。其二，“外觀主義”。商事登記中將登記內容推定為申請者的真實意思表達，交易者相對人可直接采信公示內容，基于登記公示外觀信賴所作出的商事交易受法律保護，商事主體不得以設立登記瑕疵為由訴請撤銷交易，主張商事交易無效。其三，“責任追究”。申請人或登記機關作出不實商事登記，導致登記事項不真實的，可以撤銷商事登記并給予行政處罰、信用懲戒。
　　——明確商事登記的審查方式。針對商事主體登記事項，存在形式審查、實質審查、折衷審查3種審查方式。在“有限政府”理念深入人心的今天，如何選擇構造合適的登記審查方式，一直是理論和實務界爭論的熱點，也是行政和司法部門爭議的焦點。
　　形式審查與實質審查在如下方面區(qū)別明顯：其一，價值取向不同。形式審查強調效率價值，程序簡捷，公權有限介入，登記機關充分尊重意思自治，將登記內容視作商事主體的真實意思表達；實質審查強調安全價值，設立登記程序較為煩瑣且公權全面介入，但一經登記就具有較高公信力。其二，審查內容不同。形式審查下，登記機關僅審查設立登記事項形式上的相符性，主要就設立登記材料的數(shù)量、種類、格式等進行；實質審查下，登記機關除審查形式上的相符性外，也就法定實質審查事項作實質內容審核，如股東會決議效力、章程具體內容等。其三，權利、義務、責任不同。形式審查下，登記機關僅就形式審查失查承擔責任，不實登記致?lián)p他人的責任由商事主體承擔；實質審查下，登記機關除因形式審查失查承擔責任外，還就實質審查事項承擔失查責任。正因為形式審查與實質審查對價值取向的不同側重，折衷主義主張實行介于兩者之間的審查模式。
　　折衷審查很難界定標準，并不能解決形式審查與實質審查的矛盾問題，也不能解決隨之的責任承擔問題，應予排除。實質審查制忽視市場淘汰機制的懲罰作用，以政府審查代替市場主體評判，憑借政府權力嚴把市場準入關卡，確立信用秩序的理想不但無法實現(xiàn)，反而擴大了商主體的事前申請支出，損害了商事交易的效率，此外還要承擔政府失信于民的風險。公權全面介入實質審查登記事項，使登記業(yè)務繁雜，擠占大量人財物資源。監(jiān)管不力、自由裁量，又極易產生權力尋租問題。可見，我國曾長期堅持的實質審查“往往是立法烏托邦的表現(xiàn)，又背離了有限政府的法治原則”。
　　形式審查下，公權力有限介入審查設立登記事項，是與商事登記理論匹配的登記審查方式。而形式審查難以確證登記事項的真實性、合法性、有效性，降低安全價值取向的問題，則由告知承諾制補足，對于違反承諾的失信者，加大懲戒力度。此外，通過信息化手段，提高商事登記的實名認證效力，強化對自然人誠信的管理要求。在事前保障機制與違法責任追究機制共同作用下，商事主體基于自身利益，傾向于維持良好信用記錄，更有利于促進形成誠信的市場環(huán)境。
　　基于以上論述，構建以告知承諾制為基礎的商事登記制度，將商事登記明確為行政確認行為，實行形式審查，加大信用懲戒，可以有效提高商事登記的效率和維護市場的安全秩序，進一步提高我國市場經濟的規(guī)范化和成熟度水平。

□北京市市場監(jiān)管局 鄧慧敏